法律如何为改革创新护航

　　十八届五中全会刚刚决定全面放开二孩，在第二届“读懂中国”国际会议上，中国人民大学法学院教授何家弘就分享了一个细节。

　　让何家弘印象深刻的是一名官员，该官员就二孩话题接受媒体采访时说：“不能着急，因为这只是党中央的决定，不是法律，我们现有法律是人口与计划生育法，这个法律里面有有关规定，我们得等到有关法律修订完成。”

　　“党的政策、决定可以写进法律，但是党的政策不能代替法律。通过这个官员，我觉得体现出中国法律在进步，中国在搞法治。”何家弘告诉中外嘉宾。

　　全面放开二孩是中国正在进行的改革措施之一，诸多学者均对未来相关法律修改持乐观态度。中共十八大以来，“改革要上路、立法先铺路”、“重大改革于法有据”的观点，也日益为人所接受。

　　智利前总统里卡多·拉戈斯告诉中国青年报记者，从私有和公有的双重角度讲，法治都非常必要，从个人角度来说，为了投资，人们必须知道未来会怎样。而法律恰恰可以对预知未来发展方向提供保障，可以让人知道未来在哪里。

　　在中国政法大学教授马宏俊看来，放在改革的背景下，立法的功能还体现在保护改革成果。例如，上世纪70年代末80年代初，农村土地家庭联产承包责任制就是在原有的公有制基础上发生改变，“当时，极左思想还占据相当的地位，如果没有一种探索、突破，改革就无从谈起。当探索到一定阶段以后，就要上升到法律制度层面把它固定下来，不能是领导人的意志在起作用”。

　　“立法也好，修改法律也好，最大的一个帮助就是使得改革创新有了正当性，那么，改革者就不会遭致更多的批评、指责，推行起来就会比较顺利。”中国政法大学教授郎佩娟表示，可以通过立法解决改革过程中的问题。

　　她举例说，假设某地要建立自由贸易区，这会涉及一系列自贸区运作、改革、创新的内容。因此，政府在设计顶层方案的时候，应该马上检索这些做法与现行的法律法规有何冲突，之后把法律障碍先排除。

　　“我觉得上海自贸区是一个特别好的案例。他们先把有关的难题或法律障碍找出来，再通过法律的立、改、废这样一个机制，把它先解决掉。”郎佩娟说，比如，由国务院提请全国人大来做出在上海自贸区暂时停止几部法律的执行的决定，马上就解决了某个矛盾，就可以马上挂牌、推行。

　　在今年立法法大修之后，地方立法权进一步下放。地方如何通过立法推进改革，同样成为舆论热议的焦点。

　　马宏俊认为，要注重立法人才的问题。他说，我国幅员辽阔，各个地区发展不平衡，但地方立法不能突破国家立法，因此，需要明确中央和地方立法的权限划分，要从实际出发，完善地方立法人才的培养、训练、储备。而立法人才的横向流动，可以通过现有的人才支援政策解决。

　　国外的立法经验也值得重视。郎佩娟发现，我们有时会遇到“运动式”立法，也就是“平常不立法，呼吁若干年也不立法，然后突发事件来了，就一下立了法”。她说，西方发达国家的法律制度本身比较健全，不太能够找得着“急功近利式的立法”或者“突发事件的紧急状态几天之内出什么法”的案例，因此，我们很多立法与改革措施可以借鉴国外的经验。

　　她还注意到，不少时候，国家觉得某件事情特别重要，希望立法，于是开始评估。但花了很多气力做研究，最后立法却立不上，因为现在要求立法的事儿太多了，立法规划里排不上，立法资源较为紧张，“有时候不仅要解决观念问题，还要解决立法技术问题，解决长期以来我们法律制度的欠账，不可能在短时间内把这些账都还清。”

　　“没有一个成型的经验可供我们改革过程中借鉴的。”马宏俊强调，每个国家都有每个国家不同的改革之路，我们的改革要在法治的轨道上往前走，这就是一个很大的进步。然后强调考虑科学立法、从实际出发，这也是一个很大的进步。

　　立法与改革相伴相生。在论坛的公开发言中，何家弘回忆，法治发展的基础是立法，过去30多年间，我国制定颁布了近1000部法律法规，这个速度在世界上是惊人的。

　　“衡量一个国家法治的水平，不是看立法，而是看法律的实施，不是写在纸上的法律，而是看法律执行的状况。”何家弘说。